Теневой отчет EMSL: как государство справляется с финансированием НКО?

Целью составления теневого отчета было выяснить, что именно работает, и что не работает в отношении организации финансирования общественных организаций из государственного бюджета, а также предложить решения. Это также поможет:

• обеспечить единообразие и интерпретацию принципов государственного финансирования общественных организаций с тем, чтобы такие принципы было легче понять и было проще им следовать;
• установить, в чем состоят препятствия продвижению вперед и как их устранить;
• поддержать распространение и принятие в использование руководства, а также привлечение внимания должностных лиц и общественных организаций к необходимости упорядочивания финансирования общественных организаций.

В центре внимания отчета были министерства и их практика. Рассматривался период с 2013 по 2015 годы с тем, чтобы оценить, как само руководство к финансированию, а также обучение и консультации, организованные в отношении его принятия в использование, позволили достичь результатов. В качестве источника мы использовали открытую информацию с сайтов министерств, провели 11 интервью с чиновниками и обсуждения с участием общественных организаций на "междусобойчике", организованном в конце 2015 года.

Отчет описывает только долю государственного бюджета в бюджетах общественных организаций; за рамками рассмотрения осталось поддерживающее деятельность общественных организаций целевое учреждение Kodanikuühiskonna Sihtkapital. На общую картину влияние в значительной степени оказывают и местные самоуправления, которые в отчете не рассматриваются. Отчет также не анализирует подробно проблематику, связанную с нехваткой ресурсов у общественных организаций и необходимостью вносить определенные изменения в собственную работу – тщательно планировать доходы, разнообразить источники доходов, зарабатывать дополнительные средства.

Хотя практики финансирования министерств и общественных организаций различаются, обобщив результаты анализа, мы установили следующее:

1. Руководство в отношении финансирования общественных организаций из государственного бюджета принято в использование в шести министерствах из одиннадцати: в Министерстве внутренних дел, Министерстве социальных дел, Министерстве культуры, Министерстве иностранных дел, Министерстве экономики и коммуникаций и Министерстве обороны обновлены условия и порядки бюджетной поддержки общественных организаций, а также формы ходатайства, отчетности и т.п. в соответствии с принципами и рекомендациями, приведенными в руководстве. Также в Министерстве образования и науки были инициированы пересмотр и упорядочивание финансирования общественных организаций.

2. Принципы эффективного финансирования соблюдаются, но не полностью.

Руководство: Выделение и использование поддержки прозрачны, т.е. на сайте размещены сведения о принципах и условиях финансирования, процессе финансирования и его результатах, средства выделяются на основании общественного конкурса, а информация об организации и ее деятельности в случае использования общественных средств также является открытой.

Несколько лет назад прозрачность финансирования частично улучшилась, поскольку касающуюся финансирования информацию стало проще найти, и такая информация стала более актуальной. В процессе оценки ходатайств и принятия решений все же оставалось много пробелов, понижавших уровень прозрачности финансирования – несмотря на наличие проработанных порядков и условий финансирования. Например, не уточнено, кому дается право принятия решений, на основании каких критериев осуществляется выбор между ходатайствами или почему поддержку получают конкретные организации. Помимо проблемы с прозрачностью это также демонстрирует проблему с обеспечением равного доступа.

Руководство: Организациям обеспечен равный доступ к финансированию. Установлены ясные правила финансирования и критерии выбора, условия предоставления поддержки объективны и не создают ни для кого преимуществ. Условия финансирования должны следовать из целей финансирования.

В практике финансирования наибольшие проблемы возникают при установлении целей финансирования, их осмыслении или передаче информации о них: финансирование должно быть не просто рутиной или покупкой политической поддержки. Должно быть обеспечено единое понимание того, о какой поддержке ходатайствуют, и о том, как найти партнеров для реализации проекта. Ясность поставленных целей позволяет выбрать наиболее подходящую форму финансирования, а также сделать решения прозрачнее и эффективнее, и позднее иметь возможность оценить воздействие решений. Обеспечение равного доступа оценить сложнее всего, случаи субъективно оказанной поддержки (например, т.н. «откупные») равного доступа не обеспечивают.

Руководство: Финансирование основано на общественном интересе и осуществляется в соответствии со стратегическими целями государства/местных самоуправлений – финансируются такие цели и действия организаций, которые поддерживают интересы или деятельность широкой группы лиц, причем целевая группа финансирования находится в менее выгодном положении по сравнению с прочими группами общества. Финансирование организаций должно быть связано со стратегическими документами (программы развития, программы действия, концепции и т.п.).

В большинстве случаев туры ходатайства и программы поддержки связаны с целью или целями конкретной сферы. В ряде министерств порядок поддержки проектов продуман хорошо, но действия в части поддержки невозможно напрямую связать с конкретными целями. Наряду с непрозрачными отчислениями из налога на азартные игры и прямой поддержкой Рийгикогу, такая практика снижает уровень доверия в отношении государства и общественных организаций.

Руководство: Бюджетное финансирование организаций результативно, т.е. средства используются эффективно, расходы обоснованы и необходимы для достижения целей. Согласованы сквозные индикаторы, источник финансирования установил методику и порядок их измерения/оценивания, формы ходатайства и отчетности содержат, как минимум, выходные индикаторы и, по возможности, также индикаторы результативности. Административные расходы в связи с распределением и использованием денег являются эффективными.

На практике больше всего недочетов наблюдается в оценивании результатов финансирования (пользы, дополнительной ценности). В большинстве случаев источник финансирования просит описать в ходатайстве ожидаемый результат, однако не существует критериев или системы для того, чтобы сравнить результаты работы общественных организаций с целями сферы или собрать информацию из отчетов, чтобы понять, какую пользу принесло финансирование.

Руководство: Финансирование способствует укреплению общественных организаций, достижению целей, развитию профессионализма или устойчивости деятельности. Такие результаты можно оценить.

Министерства, формирующие и реализующие политику в тех или иных сферах, сами не облают четкой политикой в отношении того, как осуществляется поддержка роста и развития профессионализма общественных организаций. В большинстве случаев не продумана стратегическая поддержка эффективности партнеров и развития организаций, или министерства не умеют оценить результативность уже оказанной поддержки.

Руководство: В разработку процесса финансирования вовлечены связанные стороны, т.е. при разработке базовых документов, регулирующих процессы финансирования, консультации с общественными организациями проводятся как можно раньше, а после использования средств у них запрашивают отзывы в отношении условий, процесса и рабочей культуры источника финансирования.

Существуют отдельные министерства, вовлекающие общественные организации в формирование процесса. В ряде случаев отзывы собирают при помощи вопросников, иногда при помощи информационных дней, реже – с помощью отчетов.

3. В ряде сфер, в т.ч. в связи с поддержкой, выделяемой Советом по налогу на азартные игры, общественные организации целевой группой не являются, но могут ходатайствовать о поддержке своей деятельности на равных условиях с местными самоуправлениями, государственными учреждениями и предприятиями. В таких случаях министерства не считают первичным следование руководству по финансированию гражданских объединений, а общественные организации ощущают неравное обращение – особенно в случае, если по выбору министерства предпочтение отдается собственным проектам или проектам, находящимся в сфере управления такого министерства.

4. С каждым годом прямых пособий, выделяемых Рийгикогу общественным организациям между вторым и третьим чтениями государственного бюджета, становится все больше. Такие отчисления не соответствуют ни одному принципу финансирования общественных организаций: они не поддерживают совместного достижения стратегических целей государства, основы принятия решений не являются прозрачными, пособия не одинаково прозрачны для всех, невозможно оценить результативность таких пособий для развития государства, разовые денежные вливания отдельным организациями не поддерживают эффективность общественных организаций.

5. Главной проблемой пособий Совета по налогу на азартные игры является непрозрачность решений и то, что пользу от выдачи пособий или проектов невозможно связать со стратегическими целями государства. Невозможно найти ни одного аргумента в пользу выдачи пособий Советом, являющимся преимущественно политическим образованием.

6. В рамках темы финансирования общественных организаций отсутствует сторона, обладающая обзором финансирования и стандартизованными данными, доступными в открытых источниках. Отсутствие обзора затрудняет организацию финансирования и достижение цели. Если оценка результатов выполняется «поштучно», потенциал общественных организаций может остаться неиспользованным.

Предложения Союза некоммерческих организаций и фондов Эстонии (EMSL) в отношении упорядочивания финансирования общественных организаций:

• Разработать методику, которая позволяла бы требовать и осуществлять мониторинг мер в рамках организации финансирования общественных организаций из государственного бюджета и принятия руководства в использование в министерствах. Данный теневой отчет не должен оставаться последним напоминанием о том, как можно улучшить финансирование. Упорядоченные практики финансирования позволяют результативнее вовлекать общественные объединения в формирование и реализацию политики, увеличивают прозрачность решений власти и доверие к общественным организациям.
• Изменить модель поддержки общественных организаций при помощи налога на азартные игры: налоговые поступления можно направлять в бюджеты министерств. Чтобы в министерствах прозрачным образом организовать поддержку деятельности (до сих пор – ежегодные пособия) и проектные конкурсы (до сих пор – малые проекты), министерство может делегировать полномочия конкретным учреждениям (например, KÜSK, Innove и т.п.). Направленные средства должны быть отделены от общего бюджета министерства. При помощи таких изменений в социальной, образовательной и культурной сферах средства можно гораздо более продуманно использовать для финансирования целей и потребностей сферы, а также адаптировать практику в соответствии с руководством по финансированию.
• Прекратить непрозрачное выделение прямых пособий Рийгикогу между вторым и третьим чтениями государственного бюджета. Обсуждения по существу бюджетных потребностей должны происходить на более раннем этапе в соответствующих комиссиях, обладающих информацией о потребностях конкретной сферы. Чтобы полнее использовать потенциал общественных организаций в той или иной области, комиссии могут вносить предложение напрямую в государственный бюджет и не должны принимать решения в отношении отдельных отчислений.
• Разработать более подробную форму стратегического партнерства и распространить опыт Министерства социальных дел на другие министерства. 

• Новости