Praxis: Анализ интеграционной политики в программе деятельности правительства

После выборов в Рийгикогу аналитики Praxis сравнили данные партиями обещания с программой деятельности нового правительства, чтобы внести ясность: какие обещания планируется осуществить, какие приоритеты установлены в различных сферах и какие вопросы остались без внимания. Настоящая статья дополняет составленный политический анализ (ссылка) и выделяет трактовку интеграционной политики в программе деятельности правительства.

При оценке важности обещаний за основу приняты результаты масштабного привлечения предшествующей составлению программы по реализации интеграционной программы на 2011-2013 гг., содержащие оценки как экспертов, исполнителей интеграционной программы на разных уровнях, так и самих иноязычных жителей Эстонии, а также потребности и проблемы.

———————​———————-

Интеграционная политика в программе деятельности правительства имеет лицо Партии реформ

Интеграцию, открытость и толерантность общества видят как средство укрепления эстонской экономики и международной конкурентоспособности. Направления деятельности в сфере интеграции, касающиеся иноязычного населения мероприятия политики в области образования и языка, слово в слово повторяют положения предвыборной платформы. После коалиционных переговоров Союз Отечество и Res Publica отдельно подчеркнул, что политика в области гражданства останется неизменной; однако особое внимание уделено решению проблем Ида-Вирумаа.

Целью правительства в интеграционной политике является обеспечение равных возможностей для успешного и благополучного проживания для всех жителей Эстонии, независимо от национальной принадлежности и родного языка. В коалиционном соглашении и программе деятельности отмечается, что в многообразии населения коалиция видит обогащающую возможность для успеха и развития Эстонии. Мероприятия, предусмотренные для реализации этих возможностей, представлены в программе в отдельной главе об интеграции, однако – поскольку это горизонтальная сфера политики – существенные дополнения можно найти и в других местах: в главах «Образованная Эстония» и «Эстонский язык и характер», а также в главах о сфере политики в области культуры, активной политики рынка труда и политики безопасности.

———————​———————-

Приоритетом по-прежнему остается поддержка обучения эстонскому языку

В главе об интеграционной политике самую объемную подцель составляет укрепление конкурентоспособности на рынке труда эстоноземельцев – представителей национальных меньшинств, особенно молодежи. Правительственная коалиция занимает твердую позицию, что благополучие в Эстонии предполагает владение эстонским языком. Таким образом, здесь в основном запланированы мероприятия по расширению и поддержке обучения эстонскому языку с целью довести до конца переход на эстоноязычное обучение в русских гимназиях. В качестве одной из целей политики в сфере образования установлена успешная интеграция учащихся-представителей национальных меньшинств в систему образования, предоставляющую качественное образование, и обеспечение обучения эстонскому языку для всех (в детских садах, основных школах, профтехучилищах). Ключевыми словами для учителей и опорного персонала школ являются лучшая подготовка, проектное повышение квалификации учителей, более системная подготовка учебных материалов и предметных программ, расширение методики языкового погружения. В части, касающейся языковой политики, в профессиональных учебных заведениях и группах обещают заниматься улучшением знания эстонского языка, по-прежнему поддерживать в университетах интенсивное обучение эстонскому языку студентов с недостаточным знанием языка, развивать консультационную услугу для поддержки перехода иноязычных школ на эстонский язык.

———————​———————-

Одной из подцелей языковой политики является продолжение углубленного обучения эстонскому языку для людей с отличным от эстонского родным языком

Можно считать, что возможности бесплатного обучения эстонскому языку останутся, что особенно важно для улучшения обучения эстонскому языку взрослых. Необходимо расширение масштаба бесплатного языкового обучения и ориентирование его на целевые группы с различными потребностями, например, в качестве более системного дополнения к услугам Кассы страхования от безработицы. К настоящему времени выявились некоторые проблемы с преподавателями эстонского языка: качество не соответствует требованиям, большая потребность повторного прохождения курсов, курсы проводятся в неудобное для целевых групп время и месте, мало преподавателей и т.д. Таким образом, необходимым мероприятием программы является улучшение надзора за преподаванием эстонского языка взрослым, в т.ч. качеством преподавателей.

В сегодняшней ситуации все запланированные мероприятия являются важными. Однако в программе деятельности правительства некоторым потребностям и возможностям уделено недостаточное внимание. Во-первых, желательно увеличить поддержку более новаторских и гибких форм языкового обучения, выходящих за систему формального образования. Например, детские языковые лагеря, языковое обучение в семьях и экскурсии оказались очень результативными мероприятиями, однако в программе деятельности правительства запланировано пересмотреть их урезанное финансирование «при появлении экономических возможностей», что не дает уверенности в отношении будущего. Из существующей практики также выяснилось, что сети общения помогают закрепить изучаемый язык и, например, преодолеть возникающие у учителей при переходе на эстоноязычное предметное обучение проблемы и страхи. Кроме того, очень важной оставшейся без внимания целевой группой являются родители детей иноязычных школ, с которыми нужно больше общаться и привлекать их на государственном уровне, чтобы организовать более плавный переход.

Во-вторых, укрепление конкурентоспособности молодежи на рынке труда только через обучение эстонскому языку является устаревшим к настоящему времени подходом. К настоящему времени целое поколение русскоязычной молодежи выросло в Эстонской Республике, изучая и совершенствуя эстонский язык. Слишком мало внимания уделяется доступности услуг в области работы с молодежью и особенно карьерного консультирования для иноязычной молодежи. Это может быть одной из причин, почему большая часть иноязычной молодежи желает или планирует уехать учиться или работать за рубеж. Если следовать риторике Партии реформ, то Эстония ежегодно несет существенные потери человеческого ресурса. Хотя это не отражается в программе деятельности правительства, консультирование молодежи по вопросам карьеры является одним из приоритетов в реализации Эстонской интеграционной программы на последующие годы – поэтому есть надежда, что в этой сфере все же произойдет развитие.

———————​———————-

Коалиция обращает внимание и на общение между различными культурами при появлении бюджетных возможностей

Сегодняшними болевыми точками интеграции является оторванность от объективной и дружелюбно настроенной по отношению к Эстонии информации, без которой не вырастет доверие иноязычного населения к Эстонскому государству и желание участвовать в жизни эстонского общества.

В качестве цели в программе деятельности правительственная коалиция поставила более тесное общение между собой различных групп общества. При этом предлагаются два мероприятия, оба из которых отражают сегодняшние потребности и важны для реализации в ближайшие годы.

Во-первых, в коалиционном соглашении и программе деятельности коалиция отмечает, что ценит и поддерживает начинания, которые для достижения общих целей сводят вместе представителей различных национальных групп. Возможности целевого фонда Наши люди и Целевого капитала гражданского общества для поддержки таких проектов подкрепляются «при появлении экономических возможностей». Неужели в рамках следующей интеграционной программы после 2013 года? В качестве второго мероприятия обещают продолжать предложение информации на нескольких языках, в том числе в национальном телерадиовещании и социальных СМИ. С самого начала восстановления независимости сохранялась проблема, что эстоно- и русскоязычные информационные пространства не совпадают и не создают возможностей для совместного открытого диалога населения. Для решения этой проблемы недостаточно продолжения существующих мероприятий, поскольку результатов можно ожидать только путем реформ и совместного влияния нескольких мер. Будь то увеличение финансирования производства русскоязычных передач Эстонского национального телерадиовещания, увеличение финансирования Радио 4, установление определенного эфирного пояса для русскоязычных передач и новостей, более яркая или находчивая реклама существующих передач среди иноязычного населения. В проекте плана реализации интеграционной программы на 2011-2013 гг. большое внимание уделено системному развитию коммуникаций и информационного пространства, в связи с чем остается надежда, что тема заслужит большего внимания, чем следует из правительственной программы.

———————​———————-

В интеграционной политике свое место занимает и сфера культуры

В программе деятельности правительства запланированы мероприятия по пропаганде ценности культурного наследия коренных меньшинств Эстонии и повышению его доступности для общественности, поддержке сохранения культуры национальных меньшинств и повышению многообразия культурного лика Эстонии.

В основном будут продолжены существующие мероприятия (например, поддержка культурных обществ и воскресных школ национальных меньшинств, поддержка сотрудничества родственных народов), в качестве нового и конкретного обещания в программе деятельности указано приведение в порядок расположенного в Клоога мемориала жертвам холокоста. Однако многие мероприятия планируется осуществить «при появлении бюджетных возможностей».

Осуществляемая до сих пор реализация интеграционной программы показывает, что значительную часть мероприятий проводят гражданские объединения. В то же время, участие иноязычных жителей в объединениях во много раз меньше по сравнению с эстонцами. Иноязычные жители Эстонии в основном проявляют активность в объединениях, занимающихся культурой и заполнением свободного времени; защитой интересов какой-либо сферы и формированием политики занимаются единицы. К работе крупнейших в Эстонии зонтичных организаций и союзов также привлечено мало русскоязычных жителей Эстонии. В последние годы в рамках интеграционной программы все больше поддерживают способность объединений национальных меньшинств, в период 2011-2013 гг. одним из четырех важнейших направлений является развитие гражданских объединений с целью повысить активность участия в эстонском обществе. К сожалению, правительственные партии не отразили это существенное развитие в коалиционной программе.

———————​———————-

Политика в области гражданства останется без изменения, но экономика ждет развития миграционной политики

Одной из болевых точек интеграции по-прежнему является медленный темп натурализации. Хотя количество людей без определенного гражданства уменьшается и на сегодняшний день составляет менее 100 000 человек, начиная с 2005 года темп остается медленным. На проблему указывает тот факт, что лица третьих государств и лица без определенного гражданства составляют большую часть населения в Эстонии по сравнению с другими странами. Опасным сигналом является также то, что среди людей с т.н. «серыми паспортами» уменьшилась мотивация для изменения своего статуса, и гражданство Эстонии выбирают лишь немногие (17% по данным первого кв. 2011 г.).

В программе деятельности правительства обещают улучшить информированность проживающих в Эстонии граждан других государств и лиц без определенного гражданства о преимуществах и возможностях приобретения гражданства Эстонии. В то же время, политика в области гражданства останется без изменений и будет продолжено лишь информирование родителей-неграждан о возможностях ходатайствования для своего ребенка в возрасте до 15 лет гражданства в упрощенном порядке. Возникает вопрос, каким образом результаты могут улучшиться, если эти цели «не предполагают новых действий»?

Однако положительным знаком кажется обещание обратить особое внимание на лиц, только что получивших эстонское гражданство в порядке натурализации, чтобы облегчить их интеграцию в эстонское общество. В обсуждениях, проходивших в 2010 году с экспертами и исполнителями интеграционной программы при составлении плана реализации интеграционной программы, выяснилось, что для новоиспеченных граждан Эстонии необходимы опорные услуги и информация. Речь может идти об изменении существенных представлений в интеграционной политике – вместо уменьшения количества неграждан сосредоточиться на поддержке новых граждан. Надеемся на ее успешную реализацию в сотрудничестве с министром внутренних дел и министром образования и науки.

Содержание миграционной политики на последующие годы заключается, с одной стороны, в том, чтобы обеспечить предприятия качественной рабочей силой, а с другой стороны, не допускать массового ввоза неквалифицированной иностранной рабочей силы. В правительственную программу не вошли обещания предвыборной платформы IRL о продолжении существующей консервативной иммиграционной политики и повышении способности государства заниматься постоянно растущим потоком беженцев в Европу. В качестве одного из мероприятий для повышения конкурентоспособности экономики Эстонии в правительственной программе записано создание благоприятной среды для приезда в Эстонию иностранных студентов и лучших специалистов. Введение правил синей карты Европейского Союза уже упрощает процесс приема на работу высококвалифицированной рабочей силы, однако эстонское государство должно справиться у себя с целым рядом препятствий и бюрократией. Из правительственной программы следует, что в будущем году под руководством Министерства внутренних дел будет составлен анализ для улучшения визовых условий и к концу 2013 года планируется внести изменения в Закон об иностранцах. По словам руководителя службы экономической политики Министерства экономики и коммуникаций (Äripäev за 20 июня 2011 г.) осенью этого года будет создана отдельная рабочая группа, задачей которой будет внесение предложений, как сделать Эстонию еще более открытой для квалифицированной рабочей силы, для каких сфер создавать исключения и создавать ли вообще.

В сфере интеграции тема новых иммигрантов обсуждается давно, однако отсутствовали конкретные планы необходимого для новых иммигрантов обучения языку и развития опорных услуг. К тому же, высокообразованные новые иммигранты являются более требовательной целевой группой, которым кроме высокой зарплаты требуются и местные услуги (например, для своих детей, близких) – а программа деятельности правительства так далеко пока не заглядывает.

———————​———————-

Новые темы, не затронутые в предвыборных обещаниях

По сравнению с предвыборными обещаниями в ходе коалиционных переговоров в программе деятельности правительства появились три новых мероприятия.
(1) Для достижения цели Образованная Эстония планируется 30-процентная доплата учителям, преподающим на эстонском языке в Ида-Вирумаа. Целью является мотивировать для работы в Ида-Вирумаа также и работающих сейчас в Таллинне людей и новых выпускников эстоноязычных университетов.
(2) В борьбе с долговременной безработицей отдельное внимание обращается на Ида-Вирумаа как уезд, находящийся в критическом положении. Для уменьшения там долговременной безработицы правительство предлагает через EAS индивидуальные пакеты поддержки крупных промышленных инвестиций, которые содействовали бы созданию новых рабочих мест в регионе. Проблемы трудовой занятости в Ида-Вирумаа, исторически сильном промышленном регионе, на протяжении всего периода после восстановления независимости стояли острее, чем в остальной части Эстонии. Одной из целей действующей эстонской интеграционной программы на 2013 год является уравнивание показателей трудовой занятости среди эстонцев и неэстонцев. Если в 2007 году эта цель была практически достигнута, то в годы экономического спада сокращение уровня трудовой занятости было больше среди неэстонцев. Меры для уменьшения этой проблемы слишком узко сфокусированы. Проблемы трудовой занятости иноязычного населения, проживающего в других регионах, уменьшают путем улучшения доступности обучения эстонскому языку.
(3) Для содействия развитию правовой защиты обещают, помимо прочего, взвесить строительство новой Академии общественной безопасности в Ида-Вирумаа. По последним данным к осени текущего года должен быть готов сравнительный анализ трех возможных мест (Таллинн, Мурасте, Ида-Вирумаа).

Эти мероприятия вытекают из инициированной министром внутренних дел и одобренной правительством в сентябре 2010 года Программы деятельности для Ида-Вирумаа на 2011-2014 гг., которая рассматривает с точки зрения развития региона все важные направления деятельности и экономики, начиная с политики в сфере образования и повышения конкурентоспособности экономики и заканчивая перемещением государственных структур в Ида-Вирумаа и развитием гражданского общества. К сожалению, реализация программы деятельности для Ида-Вирумаа не является обязательной ни для правительства, ни для министерств, поскольку она является т.н. поддерживающим документом в системе государственных программ развития и деятельности. Однако ее важность заключается в том, что она однозначно объединяет в себе потребности и предложения в различных политических сферах и в таком виде является важной исходной основой при разработке средств и мер финансовой перспективы Европейского Союза на 2014 год.

Если в целом интеграционная политика правительства имеет лицо Партии реформ, то уделение отдельного внимания проблемам Ида-Вирумаа можно считать существенным вкладом IRL. Уделение отдельного внимания Ида-Вирумаа является тем более положительным, что мер по региональной политике в программе деятельности содержится мало.

———————​———————-

Сомнительный результативный показатель

В 2015 году достижение установленных в программе деятельности правительства целей будет оцениваться по показателям и срокам. Достижение целей интеграционной политики планируется оценивать всего по одному показателю: сокращение количества лиц без определенного гражданства до 89700.

В апреле 2011 г. количество лиц без определенного гражданства сократилось до уровня ниже 100 000. Статистика первого квартала 2011 года показывает, что среди лиц без определенного гражданства гражданство Эстонии приняли всего 17% . 41% процент приняли гражданство какого-либо другого государства (в основном России, Украины или Белоруссии), 41% умерли и один процент входит в категорию других решений. Учитывая тенденцию последних лет по уменьшению количества лиц без определенного гражданства, поставленная цель, определенно, является достижимой. Однако вопрос заключается в том, что достижение такого показателя не дает оценки относительно результативности и влияния интеграционной политики. Даже если учесть, что натурализация лиц без гражданства была одним из приоритетов интеграционной политики еще начиная с первой интеграционной программы в Эстонии, более содержательным показателем было бы увеличение количества лиц, принявших эстонское гражданство. В то же время, к настоящему времени проблемы и потребности интеграционной политики более многообразны, чем только одна натурализация. Эту шкалу потребностей можно было бы выразить и через показатели, например, улучшение владения государственным языком во всех возрастных группах, уменьшение уровня безработицы и риска бедности среди иноязычного населения, рост иноязычного населения, потребляющего эстоноязычные и дружелюбные по отношению к Эстонии СМИ, уравнивание активности участия в гражданском обществе иноязычного населения с эстонцами и т.п.

———————​———————-

Заключение

В заключение можно сказать, что все запланированные мероприятия являются необходимыми и уделяют внимание важным проблемам. Общее впечатление таково, что доля интеграционной политики в программе деятельности правительства является довольно схематичной, и установленный для оценки достижения целей показатель – сокращение количества лиц без определенного гражданства до 89 700 – с учетом горизонтальности и сложности сферы оставляет ощущение поверхностности. Вошедшие в программу деятельности правительства мероприятия являются как бы выборкой из действующей эстонской интеграционной программы и проекта нового плана ее реализации на 2011-2013 гг., которая содержит и некоторые ссылки и на программу деятельности в Ида-Вирумаа.

В то же время, этого достаточно, чтобы понять, что приоритетом интеграционной политики коалиции является обучение эстонскому языку. Добавив к этому категорическое противостояние изменению политики в области гражданства, похоже, что пространство для диалога и видение в области интеграционной политики на ближайшие годы остаются довольно узкими. По-видимому, они отражают лишь те мероприятия, в части которых коалиция пришла к единому мнению, и с годами в программу деятельности правительства будут внесены дополнения и уточнения. Большинство мероприятий заканчиваются к 2014 году, и одним из важнейших событий в период пребывания у власти нового правительства станет составление эстонской интеграционной программы на 2014-2020 гг.

Если в программе правительства продолжается риторика на тему обучения языку, то в действующей интеграционной программе наряду с обучением языку больше, чем прежде, уделяется внимания политической и социально-экономической интеграции. Для придания смелости политикам здесь стоит напомнить результаты мониторинга интеграционной программы, которые показывают рост среди эстонцев доли тех людей (58% в 2010 году), которые считают, что необходимо лучше знать мнение неэстонцев и больше с ними считаться, поскольку они являются важной частью эстонского общества.

Источник:

Rahvuste päeva konverents 23. septembril 2011 Eesti Rahvusraamatukogus Etnoweb

• Новости