Ootame läbipaistvamaid otsuseid (loe ka näiteid)

EMSL küsis liikmetelt, millega peaks Avatud Valitsemise Partnerluse (AVP) tegevuskava järgmiseks keskenduma. Võtsime vastused kokku ja seisamegi nüüd selle eest, mis välja toodi: et järgmine tegevuskava peaks keskenduma poliitikakujundamise protsessi avamisele ning läbipaistvuse suurendamisele otsustes.

Ehkki juba eelmistel perioodidel tähtsaks peetud, pole tegevused seni sisulist murrangut kaasa toonud – kas siis vähese ambitsioonikuse, killustatud muutusejuhtimise või ministeeriumide mugavate valikute tõttu kaasamisprotsessides. Teoorias algab poliitikakujundamise protsess eelnõu väljatöötamiskavatsusest, sisaldab hoolikat mõjuanalüüsi ning võimaldab igas etapis anda sisulist tagasisidet. Praktikas see aga ei tööta – partnereid ei kaasata piisavalt vara; kaasamise hea tava päriselt ei järgita (alates tagasiside andmisest); on juhtumeid, kus kodanikuühendused on jäetud teadlikult aruteludest ja otsustest kõrvalegi. Protsess saab kiirem ja vähemtülikas, kuid osa ühiskonnas olevast teadmisest läheb kaotsi ning eelnõu kvaliteet saab kehvem, rääkimata vahel ka hämaratest hoobadest, mis otsuseid mõjutavad ja seetõttu ka usaldust valitsemise osaliste vastu vähendavad.
Kõigepealt kolm halba näidet, mida me liikmed on jaganud:

• Esimene ilmekas näide sellest, kuidas erinevad seisukohad varajasest arutelust välja jäävad, on nn “burkakeelu” seaduseelnõu väljatöötamine: ühe huvirühma kaasamata jätmise tulemusel sisuliselt puudus eelnõu väljatöötamiskavatsuses täielik/tegelik probleemide kaardistus ning asuti hoogsalt lahendama ebaolulist.
• Teine näide on läbipaistmatust otsustusprotsessist. Senini menetluses oleva maapõue-eelnõu koostamine on toimunud väga pikka aega, infosulgude ja kohati valikulise kaasamisega. Esmase eelnõu versiooni avalikustas ministeerium 2014. aasta kevadel. Seejärel toimusid arutelud, kus erinevad huvirühmad said võimaluse arvamust avaldada. Järgmine versioon seaduseelnõust saadeti huvirühmadele 2014. a augustis, jätmata arvestamata partnerite ettepanekuid (põlevkivi kaevandamise aastamäär), vabaühendus esitas kirjalikud seisukohad ka sellele. Teistkordsele avalikustamisele järgnes ligi kümme kuud vaikust ning kui suvel 2015. a kolmas versioon eelnõust avaldati, oli selles lisaks paljudele väikestele muudatustele ka põhimõtteline otsus anda arengukava asemel  kaevandusmahu otsustusõigus valitsusele. Ei ole siiani selge, mis selle taga oli ja kust see ettepanek tuli (on see siis põlevkivitööstuselt tulnud initsiatiiv, mis eelnõuks vormistati alles pärast valimisi, et vältida poliitilisi tagasilööke?).
• Kolmas näide iseloomustab pikki läbirääkimisi ministeeriumide esindajate vahel, kuhu ühtki teist huvirühma ei kaasata.  Keskkonnamõju hindamise (KMH) seaduse muudatusteks pandi 2010. a paika lähtekohad, järgnes kaks aastat vaikust. 2012. a avaldati juba valmis eelnõu, mis saadeti kohe ministeeriumidevahelisele kooskõlastusringile, põhimõttelisi lahendusi huvirühmadega enne läbi rääkimata. Pärast erinevatelt osapooltelt siiski kommentaaride saatist oli taas kaks aastat teadmatust – eelnõud ei saanud näha isegi küsimise peale. Hiljem saadi teada, et samal ajal käisid põhjalikud läbirääkimised ministeeriumite vahel ja kui ametnikud lõpuks varasemast oluliselt erinevas lahenduses kokku olid leppinud, saadeti eelnõu otse Justiitsministeeriumile normikontrolliks ja siis juba valitsusse-Riigikokku. Huvirühmade-avalikkuse kaasamist uute normide osas enam ei sisuliselt ega formaalselt ei toimunud.

Kodanikke kaasav ja avatud poliitikakujundamine on vabaühendustele tähtis, kuid probleeme nähakse:

• suur mure on koalitsioonide ja ministrite vahetusega, kogu kaasamisprotsess peatub poliitilise tasakaalu leidmiseni ning teiseks, seal saavutatud kokkuleppeid on ka põhjaliku tõenduse olemasolul vabaühendustel väga raske muuta. Partnerina on raske ette näha ja alternatiive arutada näiteks ootamatute katteallikate puhul (maksutõusud, soodustuste kaotamised).
• mure on ametnike kaadrivoolavusega ning probleemiga, et ära minnes ei taheta anda siduvaid lubadusi ja uued ei julge lubada vajalikku. Nii seiskuvad mõneks ajaks paljud protsessid. Kaasamine on muutumas traditsioonidel, suhetel ja selektiivsusel (ka poliitilistel sidemetel) põhinevaks, mis tähendab, et väljapool olijatel on raske saavutada usaldust ja “siseringi” kuuluvust, ning nendeni ei pruugi mõned asjad isegi jõuda. Ministeeriumi koostöösuhted ja partnerluskokkulepped peaksid olema paremini “kirja pandud” ja üleantavad, osalemine esialgu vähemalt informatsiooni osas võimaldatud kõigile huvilistele.
• info liikumine on kohati väga halb nii ministeeriumite ja nende allasutuste vahel, kui ka vabaühendustega.
• kaasamist-osalemist käsitlevat uuringut on vaja korrata, et saada ajakohast ülevaatlikku usaldusväärset infot kaasamise hetkeolukorra kohta. Kes, kui palju, millal ja keda kaasab? Kui huvitatud on seotud osapooled osalemisest, nende rahulolul kaasamisega, nende võimekus ja valmisolek osaleda?
• AVP uuel perioodil peaks jõulisemalt tegelema praktikate kujundamisega, et kaasamine poliitika kujundamise protsessi toimuks piisavalt varajastes etappides, teiseks oleks protsessid hoitud  avatud neile, kel võiks teema vastu huvi olla. Liiga hilises staadiumis kaasamine pärsib sisulist arutelu ja vastastikku lugupidavat partnerlust, oli juba 2010.a Praxise kaasamisuuringu üks järeldusi.  Ei ole kindlust ja teadmist, et vahepealsetel aastatel toimunud sajad kaasamiskoolitused ning arendatud veebilahendused oleksid toonud kaasamise varasemaks ehk avanud kaasa rääkimise võimalused enne ametlikku eelnõu väljatöötamiskavatsuse koostamist või nagu tihti juhtub, selle puudumisel isegi eelnõu koostamise faasis.
• formaalsest kaasamisest ei piisa – võimalus esitada oma ettepanekud ametlikul kooskõlastusringil kaasatuse  tunnet  ja on palju neid, kelle teadmised või kogemused on protsessis väärtuslikud, kuid kes ei tea või ei oska oma ettepanekuid õigel ajal, õigesse kanalisse ja “õiges” vormis edastada.
• partnerite kaasamiseks on kokku kutsutud kõiksugu töörühmi ja komisjone, kuid nende töö ei ole tulemuslik, osalised ei näe neis mõju, ja pigem tunnevad, et tegemist on ajaraiskamisena. Vaja on parandada eestvedajate juhtimisoskuseid ning kokkuleppeid tööpanustes ja osaluses. See kõik on võimalik kui komisjonidele/töörühmadele antakse ka reaalsem otsustusõigus.
• riigieelarve sisu avamisele on tekkimas nii ühiskondlik kui poliitiline nõudlus, st  eelarvestrateegia kui eelarve ise on liikumas läbipaistvamatele alusele, aga ei ole veel päriselt arusaadav millised on poliitilised valikud “püsikuludest vaba raha” kasutamisel; kellel, kuidas ja millal on võimalik kaasa rääkida eelarvevalikute mõjutamisel.
• kodanikuna on raske aru saada, millal ja kes teeb põhimõttelisi otsuseid õigusloomes ning mis argumentidele ta toetub. Kellega minister on läbi rääkinud, missuguseid lubadusi andnud, kuidas on seotud huvigrupid, kas ja kui, siis millistel põhjustel kedagi eelistatakse? Kas protsess on ja ka paistab ausana? Era- ja avalikud huvid põimuvad paljudes teemades ning konflikte oleme näinud keskkonnatasude määramises, rohelise energia tootmises, alko- ja narkopoliitika korraldamises, Haigekassa eelarve kujundamises, erakoolide rahastamise  juures jne.

Vajalike tegevustena nimetati veel:

• ministritele, Riigikogule ja kantsleritele suunatud lobireeglid, mis võimaldaks jälgida olulistele poliitilistele valikutele eelnenud kohtumisi huvigruppidega ja arutatud küsimusi;
• erinevate kaasamismeetodite kasutamine ka riigieelarve koostamisel, mis annaks huvirühmadele võimaluse vajaduste üle arutelu algatada, sunniks otsustajaid valikuid avalikult põhjendama ning võimaldaks riigikogulastele koha ja viisi oma ettepanekute tegemiseks ja eelarve mõjutamiseks ka nn katuserahata.
• töövarjutamine, kus ministeeriumi ametnikud võtavad päevaks või kaheks vabaühenduse töötaja rolli ning vabaühenduste inimesed ametniku pliiatsi kätte. See aitaks oluliselt avardada silmapiiri, et millises maailmas ja inforuumis toimetatakse, milliste karide otsa joostakse, mis inspireerib, mis morjendab. Soovitati senistele tegevustele karmi pilguga otsa vaadata, ja tuua uuesti üles mõni tegevustest, mis eelnevalt tegevuskavast välja on “toimetatud”.

Ka eelnevad tegevuskavad puudutasid nimetatud valdkondi, kuid arvestades ühiskondliku arvamuse killustatust ja opositsioonierakondade hiljutist kriitikat riiklike institutsioonide vähese legitiimsuse kohta on nendega põhjalikumalt tegelemine väga vajalik.

Kokkuvõttesse panustasid:
Jaanus Müür, Kadri Taperson, Merlin Sepp, Marek Jaakson, Teele Pehk, Liia Hänni, Maiu Lauring, Maris Jõgeva, Siim Tuisk, Siim Vahtrus ja Alari Rammo

organisatsioonidest:
EMSL
Sotsiaalsete Ettevõtete Võrgustik
Sihtasutus Keskkonnaõiguse Keskus
MTÜ Loomus
Eesti Üliõpilaskondade Liit
Eesti Reumaliit
Eesti Koostöö Kogu
e-Riigi Akadeemia

• EMSL
• EMSLi liige
• Riik
• Uudis