artikkel

Miks kaasamine pekki läheb?

laine
Foto:
Alari Rammo uurib, miks kipub kaasamine ebaõnnestuma nii reglementeeritud tingimustes ministeeriumidel partneriga kui ka veel hullemini tänaval ja metsas kõikvõimalike kohalike ja võõraste huvigruppidega.

Osalemise poliitikakujundamises või laiemalt otsuste tegemises võib, nagu kõike, jagada kaheks: kusagil on kaasamise ja õigusloome seadused ning tavad, töö käib eelnõude infosüsteemis ja komisjonides, materjaliks õigusaktide või arengukavade eelnõud. Ametnikel on huvitatud grupid laias laastus teada, suhtluskanalid ja -rutiinid enam-vähem käpas ja koostöö kipub pigem paranema.

Teine ports sarnast tööd toimub aga palju ennustamatumas keskkonnas, rohujuurel, ja seda illustreerivad paberikuhjade asemel inimketid, pöördumised ja kõvasti rohkem emotsioone. Paremaks ei paista paljude meelest justkui kummaski miski minevat, pigem näib süvenevat usaldamatus absoluutselt kõigi vahel. Alustame sellest igavamast osast, paari lehekülje pärast läheb põnevamaks.

Õiguspoliitika põhialuste eelnõus (uinusid juba, hea lugeja?) aastani 2030 nendib justiitsministeerium kiretult, et enam levinud kaasamisviis ehk avalik konsulteerimine eelnõude infosüsteemis (EIS) on kõigest passiivne miinimumvariant, mis annab harva kvaliteetset ja kasutatavat sisendit. Aktiivsemaid meetodeid üritatakse aga vaid kolmandikul kordadest.

Positiivset mõju näevad visiooni autorid kaasamisel juba väljatöötamiskavatsuste (VTK) koostamise ajal. Need on paberid, kus tuleb esmalt põhjendada, kas seadusemuudatust ülepea vajagi on. Ehkki mullu tehti VTKsid vaid kolmandikule eelnõudest, on õigusloome kvaliteet, sh mõjuanalüüside hulk, justiitsministeeriumi hinnangul oluliselt kasvanud.

Tülikatest VTKdest üritatakse mööda hiilida seaduses lubatud erandit kasutades, tembeldades eelnõu kiireloomuliseks. Selliseid eelnõusid on samuti kolmandik. Ülejäänud on päriselt tehnilised asjad või euroõiguse ülevõtmised, kus VTKd ei nõuta. Päris kindlasti ei koostata VTKd uue valitsuse n-ö 100 päeva tegevuste kohta, kus uus kabinet tahab end ülikiirelt tõestada. Seal poleks VTK-l muidugi mõtetki, sest otsused on ära tehtud igasuguse analüüsi ja kaasamiseta, põhinedes üksnes valimisloosungitel.

Õiguskantsler Ülle Madise mulluse aastaülevaate järgi on sada päeva omandanud tähenduse, mida neil põhiseaduse kohaselt olema ei peaks: “Sada päeva on ette nähtud sisseelamiseks, töö alustamiseks, juhtimise ülevõtmiseks ning ehk ka uue koalitsiooni prioriteete kajastavate seadusemuudatuste ettevalmistamiseks, aga mitte nende kiireloomuliseks menetlemiseks parlamendis.“

Kiireloomulisuse erandi ülekasutamine kipub võidufanfaaride asemel lõppema piinliku vaikuse ehk uute probleemidega. Meenutagem või analüüsita rallinud aktsiisimääre. Esiteks võib olla vaja teha ministeeriumidevahelisel kooskõlastusringil suuri (ja muidugi jälle kiireid) muudatusi; halvemal juhul aga pärast kipaka seaduse jõustumist kohe vigu parandama hakata. Vältimatult hakkab silm tõmblema huvigruppidel, kellel polnud ajaliselt ega sisuliselt võimalustki kaasa rääkida, sest valitsus oli otsuse ju ära teinud.

Halastamatu on justiitsministeerium ka hinnangus paljukiidetud e-riigi ehk kitsamalt e-demokraatia võimalustele, nähes nii EISi kui ka parlamendi kodulehte olemuselt dokumendikaustade, mitte kaasamist ja osalemist soosivate keskkondadena. Kiidusõnu saab vaid kehtiva õiguse teave Riigi Teatajas, kus on juba mitu aastat ka kõik kohtulahendid ja menetlusteave. Keegi ainult ei kasuta Riigi Teataja neid osi, nagu ei juleta osalusveebi osale.ee enam isegi mainida.

Kriitikat on aastate järel lõpuks kuulda võetud ning äsja valitsuses heakskiidetud avatud valitsemise partnerluse tegevuskava järgi algas tänavu uue infosüsteemi lähteülesande koostamine, mis koondaks vähemalt EISi ja osale.ee funktsioonid, ideaalis sidustaks ka rahvaalgatuse ja parlamendi veebid. Tulemusteni läheb aga aastaid, nagu suurte IT-arendustega ikka.

Infosüsteemid on kummatigi vahendid, mitte eesmärk eneses. Partnerluse sisulisust saab suuresti mõõta lõpptulemusega rahulolu abil – kas huvigrupi sõnumit võeti ka arvesse või kuulati lihtsalt ära või ei vaevutud sedagi nägu tegema.

Kevadel riigikantseleis kaasamist kraadinud Ivar Hendla leidis positiivset ikka ka: korralikus koostöös kaasataksegi huvirühmad juba probleemi püstitamisse ammu enne VTK koostamist ja niisugune praktika levib. Mõistlik ametnik saab ju ise ka aru, et tema töö on nõnda lihtsam, tulemus saab kvaliteetsem ja EISi kooskõlastusring jääb pigem formaalsuseks.

Eesti Noorteühenduste Liidu juht Roger Tibar mainib aga pigem negatiivseid kogemusi, eriti omavalitsustega: “Noored või kaasamine avastatakse alles siis, kui kaks koosolekut on juba toimunud. Huvigrupp ütleb lõpuks laua taha pääsedes, et tore idee, aga peaks lähenema teisiti. Otsustajad tänavad sisendi eest, aga aega napib ja lahendus on tegelikult paigas.” Nii saab linnukese kirja, et huvigrupp oli laua taga, ja kinnitatakse jätkuvalt head partnerlust tulevikus.

Teinekord on ametnik lausa mitme tule vahel, kui tal tuleb täita temast kõrgemalt tulnud otsust, millega ta ei pruugi ise nõustudagi, aga tema kohus on see kuidagi asjassepuutuvatele elatavaks teha. Säherdune kaasamine ei kinnista kuidagi head partnerlust tulevikus, vaid vastupidi – süvendab usaldamatust selleni, et isegi heade kavatsustega ja varane kaasamine võib alata päris vaenulikus õhkkonnas. Eelmine kord on veel valusalt meeles.

Kuigi kuulus kontoriblogi ütleb, kui kõik oleks avalik, ei saaks mitte midagi tehtud, soovitab Hendla vähemasti ootusi paremini juhtida ehk selgitada, mida saab parasjagu lahendada või arvesse võtta ja mida mitte. Mõni ametnik julgebki ausalt välja öelda, et tegu on poliitilise otsusega, teine teeb kaasamisrituaali ikkagi läbi, lükates selle esmalt veel nii palju edasi kui vähegi võimalik, sest midagi head pole huvigruppidega suhtlemisest temagi seni kogenud.

Just suhtlemist ennast ja sotsiaalset intelligentsust üldisemalt peab Tibar niidiotsaks lahendustelabürindis: “Me peame inimestena läbi saama; mitte vimma pidama, vaid edasi liikuma. Siis võib tekkida koostöö, mis pole kohustus, vaid tegelik väärtus.”

Mitmes ministeeriumis kaasamist edendanud praegune HTMi nõunik Elo Tuppits nõustub, et tulemus sõltub paljus ametnikust kui inimesest ja näiteks tema hoiakust, kas kriitikat tuleks võtta tüütu või kasulikuna. Probleemsete kohtade kättenäitamisega saab Tuppitsa arust need varakult üle vaadata ja läbi rääkida, selmet hiljem otsuseid või õigusakte ümber tegema hakata. “Samuti paraneb sedaviisi pooltevaheline usaldus ja koostöö. Iseküsimus on, kuidas toime tulla risti vastandlike huvidega, mis on mõnigi kord keeruline.”

Ka Eestimaa Looduse Fondi juhi Tarmo Tüüri sõnul peaks just suhtlus- ja konflikti lahendamise oskused kuuluma iga ametniku pädevustekohvrisse, mistõttu ühing katsetabki tänavu just niisuguste arenguvõimaluste pakkumist looduskaitseametnikele.

Kuivõrd erineb olukord aga siis, kui laua ümber pole kaks kõva isiksust, vaid terved ühiskonna- või majandussektorid ning arutelu jõuab kõva kisa saatel tänavalegi? Tänavu niigi tundlikus õhkkonnas alanud metsanduse arengukava koostamisest kujuneb üks õpetlikumaid näiteid. Juba paar kuud pärast kevadist algust olid omil põhjusil äärmusteni ärevil nii avalike kui ka ärihuvide eest seisjad ja uksed hakkasid paukuma sama kõvasti kui hääled.

Tüür vaatab huvide binaarsest vastandamisest kaugemale ja näeb probleemina hoopis keskkonnaministeeriumi vähest usalduskrediiti kogu protsessi läbiviijana. Majaväliste sõltumatute ekspertide kaasamise vajadus ilmneb ka Hendla analüüsist, keda eriti ei osata või taibata appi võtta. Või on väikeses Eestis lihtsalt võimatu leida inimest, kes oleks korraga sisuliselt pädev, heade vahendamisoskustega ja kõigi jaoks piisavalt erapooletu. Jõudsid ju isegi ülikoolid ja teadlased viimase aasta jooksul täitsa ise oma usaldusväärsust kobedalt raputada.

Kõigele vaatamata peab rahulikumat meelt ja stiili esindav Tüür suisa metsasõjakski kutsutud debatti äärmiselt vajalikuks, kuna rääkima on hakanud osalised, kes pole kunagi omavahel rääkinud. Veelgi enam, kes pole kunagi ühes ruumis ega isegi mitte ühises infoväljas olnud. Kui kümnendi eest koostatud praegune metsanduse arengukava oli lõviosas kantud majandushuvidest, on nüüd lisaks ökoloogilisele hõlmatud ka sotsiaalne ja kultuuriline mõõde.

Lisaks peab Tüür lihtsustamiseks äri ja looduskaitsjate vastandumist, sest metsa saab vaadata mitmekümne eri pilguga ja kõik näevad seal erinevat: majandus, metsmaasikad, linnud, loomad, seened, pühapaigad, terviserajad, turism jpm. Kõik on oluline ja kõigele tuleb omamoodi läheneda. Eks paari aasta pärast ole selge, kas metsamehed ja marjulised viimases vaatuses kallistavad, aga Tüür on juba algusest peale murelik, sest enamik arengukava osalisi ei püüa tervikule või arutelu läbiviimise viisile ja kultuurile mõeldagi: “50 inimest on täiesti erinevate ootustega ja mõtetega saalis ning tekki üritatakse tõmmata ikka nii jõuliselt enda poole kui võimalik.”

Elevus on ammu väljunud koosolekuruumist ja radikaalsemad raievastased postitavad ahastava kommentaariga pilte igast langist, millele radikaalsemad raiujad lajatavad vastu, et kas te tahate hävitada mitmemiljardilist majandussektorit või et just see demoniseeritud tselluloos pakub lihtsamaid alternatiive planeeti mürgitavale plastile. Arvamusfestivalil läksid veidi lühema süütenööriga härrad peagu füüsiliselt kähmlema.

Et mõjule ei pääseks kõige kõvema argumendi asemel kõige kõvemini karjuja, on plaanis vähemasti teaduslikke mõjuanalüüse. “Kuidas ministeerium lõpuks kõiki arvamusi ja hinnanguid miksima hakkab, et tõesti uus ühiskondlik kokkulepe sõlmida, on eraldi katsumus,” lisab Tüür.

Ivar Hendla rõhutab, et ametnikelt oodatakse neutraalse, eri huvide vahel tasakaalu otsija rolli, mitte ühegi osalise ega ka enda agenda läbisurujat. Milliseks jääb sel juhul poliitika roll? On ju valitsusil siiski õigus oma lubadusi ellu viia, mida möönab ka õiguskantsler. Head vastust ilmselt polegi, nagu on kogu elu ja juhtimine üks suur tasakaalu otsimine. Hakka või arvama, et kunagine demokraatia arendamise sihtasutuse plaan oli ehk isegi hea, kui parteid saaksid enne kampaaniaid oma ideede mõju analüüsida.

Elame ikkagi ajastul, kui probleemid muutuvad üha keerulisemaks ja lihtsad lahendused tunduvad kuulsa talupojatarkuse järgi alati need kõige õigemad. Miski pole tõest kaugemal (nagu olid talupojad tegelikult üsna harimatud) – pigem kipub reegliks muutuma, et mida lihtsam lahendus tundub, seda valem ta on. Niisuguste valedega võtavad populistid viimasel ajal terveid riike üle.

On’s ilmarahvas tõesti süvenemisvõimetu lambakari, vajadeski kõva kätt ja teenäitamist? Kuidagi on selle rahva ehk kohaliku elaniku ühisnimetaja alla koondunud justkui kogu maailma kitsarinnalisus ja negatiivsus. Räägitakse lausa, et pärast puidurafineerimistehase kaost ei saa Eestisse enam mitte midagi suuremat ehitada, sest nagunii on alati kõik kõigele vastu. Ent seegi oleks liigne lihtsustus.

Psühholoogi ja Telliskivi Seltsi liikme Grete Arro sõnul võiks kogukond tunda, et nad on aruteludes sisuliselt, mitte formaalselt võrdväärsed partnerid: “See tähendab, et lõppotsus on ka nende kätes ja ametnik või ärimees päriselt kuulab ning püüab kogukonnast, aktivistist või teadlasest aru saada, mitte mõelda, kuidas teist poolt tasalülitada.”

Kompromissi asemel võiks märksõna olla konsensus, mille suunas arenemist peab Arro meie otsustuskultuuris kõvaks katsumuseks. Veel olulisemaks peab ta, et võetaks aega ning tajutaks kohalikku perspektiivi. “Kaasamine juba märksõnana viitab, et MEIL on idee ja tuldagu kaasa. Äkki on mõeldav, et iga uus idee seostub orgaaniliselt kohalike vajaduste ja võimalustega? Ega me keegi taha täita kellegi teise ülalt alla surutud agendat või teostada kellegi teise unistust, näiteks rahuliku ja puhta elukeskkonna arvel, vaid ikka enda oma.”

Arro teab, millest ta räägib, olles läbi viinud ka ühe vähestest Eesti uuema aja keskkonnapsühholoogilistest uurimustest, üritades suhteliselt keeruka andmete kogumise protseduuri abil sotti saada, mis on ühele kogukonnale nende avaliku ruumi juures päriselt oluline, kuidas nad seda kasutavad ja millised on nende tunded, mõtted ja harjumused muutumisohtu sattunud avaliku ruumi suhtes. Just, teemaks olid ka need neetud emotsioonid, mida me nii põlgama kipume, mis aga on maailma tunnetamise, sealhulgas otsustusprotsessi oluline osa.

Uurimuse ajendiks oli üsna tavaline olukord: Elering hakkas kümnendi alguses kavandama uut, kümneid miljoneid maksvat ja 170 km pikka kõrgepingeliini, mis eriti Risti alevikus vastuseisu tekitas. Koos Lääne maavalitsusega võeti 2013. aastal appi Arro ja ta kolleegid Tallinna Ülikoolist, kes koostasid suhteliselt põhjaliku ankeedi. See sisaldas nii paigakiindumusega seotud konstrukte kui ka üldist uuendusmeelsust – kas valimisse sattunud on loomuldasa pidurid või alarmeeruvad parasjagu konteksti suhtes?

Lisaks esitati 3D-visuaalid kõigi kolme liinitrassi kohta maastikus ning jagati kõnesolev maa mõttelisteks osadeks, saades lõpuks kokku info iga viimase kui puudutatud ruumijupi tähenduse ja praeguse funktsiooni kohta, tervisespordist tuulekaitseni. Nii sai kvantitatiivselt illustreerida, mitut funktsiooni ja kus erinevad trassivariandid haavaksid. Soodsaimaks osutus ootuspäraselt lahendus, mis viis liini asulast kõige kaugemalt mööda.  

Vähem metoodiliselt püütakse inimesi kuulata siiski muidu ka. Rahandusministeeriumi planeeringute osakonna juhataja Tiit Oidjärv ei tea oma majas ühtki asja, kus pole tehtud kogukonnakohtumisi ja ukselt uksele käidud. “Tõenäoliselt ei oska me aga seda väga hästi teha. Oleme harjunud kõike ühtmoodi tegema ega oska oma tehnitsistlikku keelt inimestele tõlkida.”

Oidjärve kahtlusi toetab ka Hendla analüüs: seletuskirjad võiksid olla lühemad ja loetavamad, seadused ise samamoodi. Veelgi enam, ka mitte igasugune inimestega rääkimine ei pruugi toimida. Arvamusfestivali arutelus “Jah tuuleparkidele, aga kelle tagaaeda? (NIMBY)” leiti, et rahvamajas mõne idee tutvustusel ei saa lihtsalt mitte keegi veel asjast aru.

Ja siis ollaksegi vastu, aga mitte olemuslikust negatiivsusest, vaid inimesed pole lihtsalt kunagi mõelnud, et siin võiks nüüd olla uus tee, tehas, elektriliin või tuulik. Kuigi pole saladus, et tavapäraselt kipuvad rahvakoosolekule tulema pigem vastalised kui pooldajad ja üks kuri inimene võib kogu ürituse kasutuks trollida.

Arro kinnitab, et kaasamise vorm üksi ei aitagi, ka igaühega rääkimine ei muuda veel inimeste arvamusi, et nad kõik ühtmoodi mõtlema hakkaksid. Telliskivi seltsis on ta näinud lõputut formaalset kaasamist, kus ei räägita tegelikult samadest asjadestki, sest linnaametnik elab mõneti teises mõtteruumis: “Algselt on sageli nii, et linnaruumiaktivistid tahavad, et väliruumis oleks ka autota hea olla. Ametnik ei mõtle aga alati samades kategooriates või ei tea, kuidas neid väärtusi teiste eesmärkidega suhestada.”

Sama kehtib Arro hinnangul ka muude arenduste puhul – kui arendaja ja kogukond tuttavaks ei saa, siis nad ei tea, mida teine pool ruumis näeb hindab ja väärtustab või mis on see nähtamatu mõõde, mis arenduse puhul kellegi kodukohas katki võib minna.

Tuuleenergiat edendav Tuuliki Kasonen lisas Arvamusfestivalil, et ühele nõule saamine  võtab aega ja võib tunduda tüütu, aga kui tahta midagi arendada, peaks võtma aega ja lõpuni mõistma teise poole motivatsiooni, muutma oma mõtted teisele poolele – ja vastupidi – tähenduslikuks. Nii võib isegi tehnitsistlik rajatis nagu tuulik hakata ilus tunduma. “Või vähemalt ei mõelda üksnes, et kole, vaid hoopis keskkonnateadlikult, et näe, roheline energia! Me oleme oma tõlgenduste ohvrid,” lisab Arro.

Naiivne ideaal? Mitte päris. Prügi põletamise kui meetodi üle võib vaielda, aga Kopenhaagenis anti uue kombijaama idee esmalt disaineritele järada ja tulemusena avatakse see aastaid ja sadu miljoneid hiljem tänavu … üsna kesklinnas! Eemalt vaadates ja avalikkusele on tegu nimelt suusamäe ja vabaajakeskusega ning jõujaam asub selle sees. Korstnaga mägi selline, muudab igaveseks linna siluetti, aga kasu kogukonnale loodetakse kui palju, rääkimata elanike veelgi kasvanud keskkonnateadlikkusest. Ainult algselt soovitud suitsuringide efekt jäi korstnast tulemata, tehnilistel põhjustel.

On’s see lihtsalt kohalike äraostmine, rahaga suu kinni toppimine? Arro arvates mitte, sest kohaliku ruumi ja vajadustega tundlik arvestamine on üks viis, kuidas üldiselt ikka häirivat muutust tähenduste mõttes kiiremini positiivse poole nihutama hakata. “Kui prügipõletusjaam ei avalda näiteks tervisele kahjulikku mõju, siis suusamägi pole ju äraostmine ega varja peidetud kahju ega valeta inimestele, vaid annab märku, et kohalikud inimesed ja nende ruumilised vajadused on arendajale teada ja tähtsad.” Aastaid on Eestis mõjusid kompenseeritud kaevanduspiirkondades, veidi hiljem said kompensatsiooni vajalikkusest aru ka tuuleparkide rajajad.

Taanlased on, loomulikult, niigi targad, keskkonnateadlikud ja viisakad. Kuidas teha sama meil, kus kogukondadega arutamise asemel on koosloome ideaal väärastumas lõppematuks seente ja herneste sõjaks, kus vägesid juhivad advokaadid ja suhtekorraldajad? Kus rahaga ei osteta aega ega hüvitata inimeste arusaadavaid ja põhjendatud ebamugavusi või kahjusid, vaid üritatakse hoopis vastaspoolt lõputult mustata?

Ikka jõuame tagasi inimsuhete ja viisakuse juurde, mida ei osta mistahes summa eest.

12 käsku kaasajale

  1. Mida varem, seda parem. Juhtugu mis tahes. Hiljem kaasamine on alati hullem.
  2. Ole aus! Kogu aeg ja igas mõttes. Ausus on parim PR, mis võib tekitada lühikeseks ajaks ägedaid emotsioone, aga pikemas vaates suurema usalduse.
  3. Hinda mõjusid alati teaduslikult, igas faasis ja igast vaatenurgast ning ütle need välja. Mõjude varjamisel hakkavad inimesed tegelema omaenda hirmudega; paaniline vastuseis kõigele saab alguse varjamisest ja susserdamisest.
  4. Otsi inimeste probleemidele tegelikke, mitte formaalseid lahendusi. Ära arva, et halvenenud elukvaliteeti saab ühendatud anumate põhimõttel kinni maksta.
  5. Visualiseeri ja räägi, mida piltidel kujutatu tähendab. Pilt (joonis, graafik) hoiab kokku sadu sõnu.
  6. Ära tee arengukavasid üksnes huvirühmade rahustamiseks. Eriti kui sa ise ka asjasse ei usu.
  7. Ära loo komisjone vaid selleks, et tavalised kahtlusalused saaksid end tühjaks rääkida. See ainult raiskab kõigi aega.
  8. Põhjenda oma otsuseid alati. Eriti siis, kui sa mõne arvamusega ei arvesta.
  9. Maksa oma strateegilisele partnerile tegevustoetusi. Jah, ka selle eest, kui ta sind teinekord kritiseerib.
  10. Mõtle kaugemale senistest partneritest ja tavalistest kahtlusalustest. Huvitatuid ja alaesindatuid võib olla palju rohkem.
  11. Nii-öelda lollusel, kurjusel ja hullusel on põhjus – püüa sellest aru saada. See ei tähenda, et kedagi ei pea kuulama. Loe kümneni ja mine edasi.
  12. Püüa alati kohalikku ja inimeste elu parandada. Meenuta, mida ütles Arabella loos üks röövel teisele: “Võib-olla saab headusega veelgi rohkem nodi kokku ajada?!”

ALARI RAMMO, GRETE ARRO

Ilmus Hea Kodaniku läbikukkumiste teemalises sügisnumbris.